Cargos De Confiança No Brasil
Autor: IVALDICO PIAIA
1 INTRODUÇÃO
O quadro atual brasileiro nos enche de desânimo, em particular quando a História nos mostra que, no Brasil, a administração da coisa pública, ou seja, da res publica, tem primado pelo descumprimento, por seus agentes, dos princípios fundamentais que devem regê-la: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Desta forma o presente trabalho teve por propósito buscar embasamento político e filosófico à prática da Administração Pública na contração dos Cargos de Confiança. Entender porque conduzir agrupamentos humanos ao serviço público pelos mandatários políticos ou não, em qualquer dos Poderes.
2 DEFINIÇÕES
Para entender o trabalho é preciso apontar algumas definições utilizadas no trabalho. Agente público devemos ter toda e qualquer pessoa que exerce uma atribuição pública em sentido lato, seja ocupante de função, cargo ou de emprego público.
A Lei define cargo público: "é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor".
É preciso, porém, deixar claro que cargo público deve ser criado sempre por lei. Ele pode ser em caráter efetivo, provido com ou sem prévia aprovação em concurso público, para função permanente ou para função de confiança[1] ou em caráter precário, sem concurso, para cargo em comissão.
Todos os ocupantes de cargo público estão submetidos ao regime administrativo próprio, de acordo com a legislação específica.
Emprego público, por outro lado, pode ser definido, por analogia, como sendo o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um empregado.
Mas, além dos cargos e empregos a nossa legislação contempla outras espécies de agentes públicos. São os ocupantes de funções públicas que não são vinculados a um cargo ou emprego público. Podemos, aqui, e para fins didáticos, definir esses agentes públicos como aqueles que, não ocupando cargo ou emprego público, são responsáveis por uma atribuição pública, ou pode-se conceituar a função pública como sendo o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um funcionário.
Também precisamos entender que Administração como sendo a ação de administrar; governo, gestão de negócios públicos e particulares; conjunto de normas destinadas a ordenar e controlar a produtividade e eficiência, tendo em vista um determinado resultado; conjunto de indivíduos cuja função é a de gerir ao mais alto nível uma empresa, instituição etc; local onde estão instalados os serviços administrativos.
Já Administração Pública é um Instrumento de ação do Estado (quando se fala em Estado se está falando na União, Estado e Município), estabelecido com o propósito de possibilitar o cumprimento de suas funções básicas, sobretudo as relativas à realização dos serviços indispensáveis à satisfação das necessidades coletivas. Assim é o conjunto de processos por meio dos quais os recursos públicos, materiais, humanos, financeiros e institucionais, são utilizados para a implementação das políticas públicas e a realização de obras e serviços demandados pelas necessidades coletivas.
Aqui também é bom salientar que o Gestor Público é um funcionário público, que pratica atos de gestão, administra negócios, bens ou serviços.
Parece-nos, portanto, que a expressão Administração Pública tenha um sentido mais amplo, mais genérico, mais abstrato, indicando um instrumento do Estado, ou um conjunto de processos; por outro lado, Gestão Pública se nos apresenta como algo mais restrito, mais específico, mais concreto, apontando para o efetivo exercício de uma determinada atividade.
As definições reproduzidas nos remetem a outros conceitos importantes, como:
ESTADO: (não esquecendo a União, Estado e o Município) como sendo o organismo político-administrativo que ocupa determinado território, submetido à autoridade de governo próprio. É, portanto, uma comunidade de homens, fixada sobre um território, com potestade superior de ação, de mando e de coerção, ou seja, é governado por leis que se fundam num poder supremo internamente, não sobrepujado por nenhum outro externamente. É Pessoa Jurídica de Direito Público Interno. É a organização política sob a qual vive o homem moderno, tendo elementos constitutivos materiais (população e território), formais (governo e finalidade) e finais (bem comum).
Mas e o Governo? É ele elemento formal do Estado. Conjunto de órgãos que realizam a Administração Pública, exercendo poderes que lhe foram delegados pela soberania do povo. Fazem parte dele: autoridade (força obrigatória de um ato emanado de alguém investido no cargo ou função correspondente); força (poder da lei, isto é, caráter da norma obrigatória para todos); e competência (soma de poderes que as leis outorgam às autoridades administrativas para que possam administrar ou gerir os negócios públicos).
A Constituição Federal de 1988, regula a estrutura organizacional e outros aspectos da Administração Pública Brasileira. No Título III que trata Da Organização do Estado, Capítulo VII – Da Administração Pública.
A Administração Pública Brasileira tem uma estrutura “tridimensional”, ou seja, ela deve ser considerada segundo as esferas governamentais da União, dos Estados e Municípios, além do Distrito Federal. Segundo os três Poderes constituídos, existentes em cada uma daquelas esferas, os seja, o Executivo, Legislativo e o Judiciário e segundo a natureza de seus órgãos a Administrações direta, indireta e fundacional.
A Administração Pública direta compreende, nas três esferas, os órgãos subordinados aos titulares de cada um dos Poderes constituídos. No Executivo Federal, por exemplo, trata-se dos Ministérios e Secretarias Federais, além de outros órgãos de assessoramento da Presidência da República, como a Advocacia Geral da União. Nos Executivos Estaduais e o Distrito Federal e os Municipais, são, respectivamente, as Secretarias de Estado e Municipais, e sucessivamente.
Os Poderes Legislativos são constituídos pelo Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal), Assembléias Legislativas Estaduais e Câmaras Municipais.
A nível Federal, todos os Estaduais e alguns Municipais dispõem como órgãos de assessoramento os de Tribunais de Contas.
O Poder Judiciário se compõe de Tribunais e Juízes de diferentes instâncias e áreas de atuação, nas esferas federal e estadual. Recorde-se que ele não é estruturado na esfera municipal; para fins de organização judiciária, os Estados e o Distrito Federal são divididos em Comarcas, que correspondem a conjuntos de municípios, cada uma delas contando com um Foro.
A Administração Pública indireta engloba três categorias de instituições, ou seja, Autarquias, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista, todas obrigatoriamente criadas por leis específicas.
3 CARGOS DE CONFIANÇA
Alexandre de Moraes faz comentário sobre a liberdade do administrador em contratar sem concurso:
Essa exceção constitucional exige que a lei determine expressamente quais as funções de confiança e os cargos de confiança que poderão ser providos por pessoas estranhas ao funcionalismo público e sem a necessidade do concurso público, pois a exigência constitucional de prévio concurso público não pode ser ludibriada pela criação arbitrária de funções de confiança e cargos em comissão para o exercício de funções que não pressuponham o vínculo de confiança que explica o regime de livre nomeação e exoneração (2000, p. 219).
Somos diariamente surpreendidos pelas Administrações, nas três esferas, com contratações de funcionários para o desempenho de Cargo de Confiança. Portanto, há quebra desse equilíbrio violando o princípio da proporcionalidade, maculando o ato administrativo de ilegalidade.
Assim, a criação de cargos ou funções públicas desvinculadas da constituição burlam ao princípio constitucional do concurso público.
Os Cargos em Comissão hoje dão um grande suporte aos projetos políticos dos Poderes, pelo menos enquanto União, Estados, Municípios e o Judiciário mantém uma a estrutura que lhe dá suporte. Segundo o IBGE, são 5564 municípios no Brasil. De 2005 para 2006 aumentou de 380.629 cargos de confiança para 422.821. E, se mantida a criação de 42 mil cargos por ano, somente nas Prefeituras, o total de comissionados já passou de meio milhão. Incluídos os cargos de confiança das esferas mais altas do Executivo, mais legislativo e do Judiciário, o total supera 700 mil.
Não há dados completos nem um levantamento específico sobre o tamanho atual dessa estrutura. O Brasil é muito grande, o custo de uma sondagem desse tipo seria alto e as conclusões não interessam a muita gente. Mas já se sabe que só na área federal esses cargos de confiança somam 70 mil, distribuídos pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
O Professor José Luiz Pagnussat, da Escola Nacional de administração Pública de Brasília assim se manifestou:
É um exagero, sem dúvida. Mas o pior não é o aspecto moral ou comportamental, adverte. O maior preço que se paga é que, cada vez que se troca um chefe, grande parte da equipe é mudada, e essa alta rotatividade atrapalha a execução de políticas de médio ou longo prazo. O resultado é a ineficiência. Como comparação, ele conta que, quando se troca um governo num regime parlamentarista europeu, não se mudam mais do que 50 cargos, normalmente.
Muito embora o Cargo de Confiança no Serviço Público não seja necessariamente sinônimo de incompetência ou de corrupção:
No entanto, a visão que predomina é de que a confiança em questão é um compromisso individual, de fidelidade do funcionário ao benfeitor, e não a confiabilidade e os princípios éticos no trato de assuntos do interesse público.
O artigo 37, que define o assunto, transformou-se em uma arma preciosa dos que querem tirar vantagem. Ele determina, de início, que as nomeações devem atender a princípios de “impessoalidade, moralidade e competência”. Mas seu inciso II abre a porteira ao definir que essas nomeações dependem de concurso público, “ressalvadas as nomeações para cargo em comissão...”, sem precondições ou limites. .
3.1 Cargos de confiança na Administração Pública
A expressão confiança para a criação de um cargo público não parece arrazoada, uma vez que todo servidor público deveria ser considerado confiável para tratar de assuntos lícitos para o bem da coletividade. O que pode ter um agente público de tão grave para confidenciar a um servidor público de confiança, uma vez que o servidor tem um verdadeiro código de conduta em sua legislação própria.
Umas das armas da Administração Pública para encontrar tais pessoas é o concurso público que busca aquilatar além da proficiência, o mérito e a confiança, através do estágio probatório, perseguindo um ideal de servidor para atuar no múnus de auxiliar o representante popular em sua determinação precípua de atingir o interesse público.
Lamentavelmente, em nossos dias acontece a criação de cargos em comissão, simplesmente para atender situações de conveniências. E não se diga que tal prática é inerente a este ou aquele partido ou a este ou aquele político. Todos a praticam. Uns mais, outros menos.
O interesse dos partidos nos cargos comissionados é político e financeiro, pois os rendimentos dos comissionados, através de uma contribuição partidária mensal descontada em folha, ajudam as despesas e sustento.
- Art. 37, IX da Constituição Federal escreve “a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público”.
4 SUBMISSÃO
Como não existe limitações precisas entre os cargos de natureza política e os de natureza técnica, e, também como não há uma política de recursos humanos, esses fatores contribuem à construção de profissionais para os cargos comissionados, dando espaço para a distribuição aleatória, arbitrária e clientelista desses cargos.
A abundância de cargos em comissão na Administração dos três Poderes viabiliza uma espécie de apropriação dos postos de trabalho, permitindo um elevado grau de politização da direção da administração, em todos os seus níveis, contrariamente ao que ocorre nos países europeus que adotaram sistemas de carreira.
Para refletirmos um pouco, é bom que se diga, que há na administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo Federal cerca de 19.600 cargos comissionados de livre provimento, sem contar os cargos existentes no Poder Legislativo e no Poder Judiciário, não associados à condição de ser o ocupante servidor público de carreira, tornou inútil o dispositivo, tornando a máquina administrativa, em seus vários níveis, absolutamente permeável à vontade do dirigente político, fator que é mais identificado à medida que se sobe na escala hierárquica.
A Emenda Constitucional 19 alterou o inciso V do Art. 37 da CF foi mais um passo importante no sentido de reduzir o uso discricionário dos cargos em comissão, embora tímido. O novo dispositivo constitucional estabeleceu que as funções de confiança, exercidas exclusivamente por ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento. (EC19/98)
Apesar da nova redação proibir a criação e uso, ainda que autorizados em lei, de cargos comissionados para finalidade estranhas às expressamente previstas, o que desde logo impede, por exemplo, o uso desses cargos para burlar o concurso público, mediante a nomeação precária para cargos cujas tarefas sejam típicas de cargos efetivos ou empregos permanentes, ainda está sendo praticada.
No âmbito do Poder Legislativo, os exemplos são abundantes. No Senado Federal, Benedito Calheiros Bonfim identificou que entre os 81 Senadores, dezessete empregavam parentes em seus gabinetes. Na Câmara dos Deputados, é freqüentemente denunciado o uso de cargos de confiança em gabinetes parlamentares para fins de nepotismo: cerca de 180 parlamentares empregariam mães, filhos, genros e outros parentes em funções de confiança (2000, p. 33).
Nas estruturas administrativas e órgãos da Mesa Diretora e Lideranças Partidárias abundam cargos comissionados, que podem ser providos de forma muito mais flexível do que em outros órgãos. Cargos de confiança em comissões permanentes e órgãos da mesa diretora, e mesmo nas lideranças partidárias, são criados de maneira totalmente descontrolada, gerando um inchamento nas estruturas que permite, de maneira quase acintosa, a utilização de tais cargos, cujas remunerações os tornam especialmente atraentes para uso pela máquina dos partidos políticos, portanto, em desvio de finalidade ou para acomodar políticos que não conseguem eleger-se ou reeleger-se, em situações as mais diversas.
Há, portanto, uma clara distorção da forma como são considerados os cargos de confiança, com uma visão patrimonialista, personalista, como se o cargo fosse propriedade de quem dele dispõe para livre nomeação, e como se tal investidura não devesse observar os princípios da impessoalidade e moralidade, ou mesmo existissem à revelia do interesse público, mas em decorrência do interesse pessoal do agente político.
No Poder Judiciário, são também comuns os Cargos de Confiança rasgando a Constituição Federal com empreguismo. Mas mesmo nos Tribunais Superiores a prática é corriqueira. Segundo a Revista Veja, nada menos do que 14 dentre os 65 Ministros dos Tribunais Superiores empregam parentes em cargos em comissão.
O Judiciário do RS tem centenas e centenas de cargos de confiança, onde o critério usado para o preenchimento é a amizade, o convívio daqueles que são detentores do curo superior de Direito, sem nenhum conhecimento, sem alguma experiência. Manusear os modelos pré-estabelecidos e adaptá-los ao caso concreto. Com isso, se rasga os planos de carreira, rasga-se a própria Constituição Federal e trava-se uma relação vertical entre servidores concursados e de carreira com àqueles exclusivos de “confiança”.
Ora, se o Judiciário é quem define em última instância qualquer demanda, inclusive dos próprios cargos de confiança, o acesso a eles deve ser vinculado, por meio de carreiras gerencial e técnicas, em diferentes níveis, e em função da qualificação e experiência do servidor de carreira, como forma de viabilizar a profissionalização e reduzir a descontinuidade administrativa em áreas específicas.
Quanto à natureza dos cargos comissionados, é importante salientar que, prevendo a Constituição de 1988 que prescindem de concurso público as nomeações para cargo em comissão de livre nomeação e exoneração, tal hipótese requer interpretação restrita, a fim de que se preserve não apenas o sistema do mérito como a possibilidade de profissionalização do serviço público a partir da obediência ao princípio da ampla acessibilidade aos cargos públicos.
Tal excepcionalidade tem gerado milhares de cargos de confiança, em desrespeito à sua natureza específica para a qual o vínculo de confiança e a especificidade das suas qualificações são justificadoras da exceção constitucional, à medida em que são amplas as restrições impostas pelo art. 37, II em relação aos cargos efetivos e empregos permanentes.
Segundo Lúcia Valle FIGUEIREDO:
não é suficiente que a lei defina o cargo como comissionado para afastar a exigência de concurso público para ingresso: “se assim fosse, o problema constitucional, que obriga o concurso, estaria resolvido, bastando definir em lei a totalidade dos cargos públicos como de livre nomeação e exoneração (1991, p.:25)
Embora a Emenda Constitucional 19/98, ao tratar da matéria, tenha definido taxativamente a proibição de que sejam mantidos nas estruturas administrativas cargos ou funções de confiança voltados ao exercício de atividades que não sejam de direção, chefia e assessoramento, será difícil assegurar a efetividade desse comando constitucional, pelo simples fato de que é virtualmente impossível fiscalizar o exercício de atividades pelos indivíduos contratados por meio desses artifícios.
5 PREJUÍZOS COM OS CARGOS DE CONFIANÇA
Todo dia na esfera do Executivo, Legislativo e do Judiciário, agem de cunho próprio e para defesa dos interesses particulares em detrimento dos interesses públicos. Essa questão já ensejou muitas leis moralizadoras e podemos emoldurar a questão com o exemplo da Lei Federal 8.666/93, que regulamenta o art. 37, inc. XXI, da Constituição Federal, instituindo normas para licitações e contratos da Administração Pública. A Lei Federal 8.429/92 que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na Administração Pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. A Lei Complementar 101/2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Todas essas normas visam regular a moralidade em nome de um Brasil justo e eficiente.
São tão freqüentes os escândalos políticos e incidentes desmoralizadores da gestão pública que a população ficou sem rumo e não sinaliza mais no sentido de defender idéias, uma vez que as defende e logo se decepciona.
As justificativas à prática de Criação dos Cargos de Confiança são todas elas decorrentes do processo eleitoral, onde se determina àqueles que batalharam na disputa eleitoral a ocupar cargos sobre os que menos trabalharam. Também se justifica a competência pelo governante para nomear sem critérios técnicos plausíveis e públicos de apuração. O que por outro lado também tem o Judiciário quando nomeia seus cargos competentes simplesmente pelo curso superior de direito.
Assim podemos entender que dentro do seu universo particular dos Poderes há os meios eficazes de burlar a própria Constituição Federal e organizar-se de forma a beneficiar os seus, sempre alinhavados num Discurso que tenha uma linha de raciocínio capaz de deixar o povo distante dessas decisões.
6 CONCLUSÕES
Diante das colocações aferidas, não se intencionava aqui dirimir todas as questões relativas aos Cargos de Confiança, mas apenas trazer à discussão embasamentos que fundamentam a existência dos mesmos.
É preciso que haja modificação do inciso II do artigo 37 da Constituição Federal, no sentido de extinguir a expressão ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração. Essa fundamentação permite que pessoas, sem concurso público, sem muitas vezes nenhuma condição, desempenhe funções públicas. Prima-se pelo concurso publico à legalidade da contratação de amigos e de companheiros políticos. Ora, como se admitir que as leis que criam cargos em comissão não exigem escolaridade básica, pois há Poderes Públicos que contratam pessoas para tais cargos que são totalmente analfabetas, mas são escolhidas pelo grau de proximidade com o agente público.
A Constituição Federal, desta forma, garante a possibilidade no quadro funcional, ditos de confiança, de pessoas correligionárias, pessoas partidárias, pessoas amigas, e, também da relação afetiva como namorada ou amante, já que a lei do nepotismo está banida do cenário. É preciso acabar com isso.
7 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
1- BRASIL, Lei Federal nº 8.112 de 1990.
2- BRASIL, Constituição Federal, 5 de outubro de 1988, Art. 37, V.
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5- Glossário da Câmara dos Deputados.
6- Glossário da Câmara dos Deputados.
7- Glossário da Câmara dos Deputados.
8- Glossário da Câmara dos Deputados.
9- Glossário da Câmara dos Deputados.
10- Direito do estado.
11- Direito do estado
12-François Bremaeker, coordenador de dados do Instituto Brasileiro de Administração Municipal, visitado em 30 de agosto de 2008.
14- Edilton Meireles.
15- Pedro da Cunha de Menezes.
16- É a constatação do relatório da pesquisa promovida pelo CEDEC e ENAP, conforme FUNDAÇÃO ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. Administração Pública e Sistema de Governo..., op. cit., p. 456.
17- OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Problemas de Carrera em en Servicio Público. Comission Paritaria del Servicio Público - Primera Reunión, Ginebra, 1970. Informe III. 2ª ed. (1ª ed. 1970), Ginebra (Suiza), 1974, 67 p, p. 8.
18- FUNDAÇÃO ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. Administração Pública e Sistema de Governo in Estrutura e Organização do Poder Executivo frente à opção pelo sistema de governo. 3º Relatório. Brasília, ENAP-CEDEC, mímeo, 1993. p. 337-489, p. 435-456.
19- ROCHA, Leonel. Laços de sangue. Revista Veja, 27 maio 1998.
MORAES, Alexandre de. Jurisdição constitucional e tribunais constitucionais. São Paulo: Atlas, 2000.
FIGUEIREDO, Lucia Valle. Direito Público, Editora Fórum, 1ª Edição, São Paulo, 1991.
MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30ª edição, São Paulo: Malheiros, 2005.
[1] Art. 37, V, da CF.
/doutrina-artigos/cargos-de-confianca-no-brasil-1046685.html
Resumo
O presente trabalho visa questionar os alicerces sobre os quais se apóia a prática da Contratação dos Cargos e Confiança no Brasil, ou seja, os motivos que ainda sustentam a tolerância de sua prática e, ainda, propugnar por algumas idéias de ordem pessoal sobre o assunto. A motivação para o estudo se dá em função de que todo dia nos Três Poderes, seja Executivo, Legislativo e Judiciário, a sua prática tem sido uma tônica. Acresce-se enquanto motivação para elaboração deste trabalho, a necessidade de discussões a cercado tema do ponto de vista jurídico. Assim, o trabalho objetiva trazer à discussão e propor soluções e idéias para uma nova prática na Administração Pública.
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